Bajo el diseño inicial del Ejecutivo, la entidad que absorberá a la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios carecería de herramientas suficientes para abordar los problemas estructurales de infraestructura del país.
El diseño propuesto por el Ejecutivo para la anunciada Autoridad Nacional de Infraestructura le otorgaría herramientas insuficientes para ser esa ansiada entidad capaz de liderar un proceso de planificación integral de proyectos de infraestructura y prevención en el país. Aunque el proyecto de la ANI profundiza en la simplificación de procesos aplicada para la vigente Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), estas facilidades contrastan con diversas limitaciones estructurales contempladas en la propuesta inicial del gobierno.
Dicha propuesta para la nueva entidad fue plasmada en un anteproyecto de ley aprobado la semana pasada en el Consejo de Ministros. Al cierre de este informe, el documento todavía no había sido remitido al Congreso, debido a que seguía siendo redactado por los asesores de la Presidencia del Consejo de Ministros, según explicaron diversas fuentes del Ejecutivo consultadas por SEMANAeconómica. Esta revista, sin embargo, pudo acceder al anteproyecto sometido a debate en el Gabinete Ministerial, que será tomado como el punto de referencia sobre el cual se construirá la columna vertebral de la Autoridad Nacional de Infraestructura.
Falta de músculo
La primera debilidad evidenciada en el anteproyecto que dará origen a lo que finalmente será la nueva autoridad es la institucional. Al estar adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) —como la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios—, la Autoridad Nacional de Infraestructura enfrentaría mayores obstáculos en su camino de independencia funcional y podría estar sujeta a vaivenes políticos. “Esto, en parte, generó que la ARCC tuviera relevancia solo por temporadas. Los temas políticos desplazaron a lo técnico”, advierte Karla Gaviño, profesora de gestión pública de la Universidad del Pacífico. Por ejemplo, la Contraloría halló 845 funcionarios de la ARCC con responsabilidades civiles y penales, así como una serie de contratos resueltos y obras paralizadas durante el gobierno del expresidente Pedro Castillo.
La tan mentada Autoridad Nacional de Infraestructura tampoco tendría mayor poder de decisión. Ello ya que, de acuerdo con la estructura propuesta, la nueva entidad deberá lidiar con diferentes unidades ejecutoras, tanto del gobierno nacional como de los gobiernos regionales y locales. “No es una autoridad que concentre las competencias que hoy están dispersas en varias entidades. Esta entidad coexistiría con los ministerios, ProInversión y organismos reguladores. Más que una solución a los problemas que enfrentan los proyectos de infraestructura, añadiría un jugador estatal adicional, cuando se necesita lo contrario”, remarca Juan José Cárdenas, socio de Damma Legal.
De la propuesta planteada por el gobierno se desprende que el perfil de la nueva entidad sería más financiador y ejecutor. “Lo que se ha hecho es cambiarle de nombre a la ARCC y hacer más explícito el trabajo de prevención”, afirma José Escaffi, socio de Escaffi Gestión Pública. Así, la autoridad no podrá planificar a largo plazo con enfoque territorial para el desarrollo de infraestructura. “Se necesita generar un nodo que ordene la ejecución de la inversión pública, empezando por el Plan Nacional de Infraestructura (PNISC) y las obras restantes de la ARCC”, agrega Leonie Roca, presidenta de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN).
El gobierno contempló en el documento inicial que la Autoridad Nacional de Infraestructura se encargue de proyectos con montos de inversión mayores a S/1,500 millones. Pero, tras la aprobación del proyecto en el Consejo de Ministros, el titular de la PCM, Alberto Otárola, anunció que ese umbral se redujo a S/500 millones. Los proyectos deberán ser, además, de alta complejidad. “[El nuevo] es un umbral razonable, que calzaría con los proyectos de mayor impacto en cada región”, señala Camilo Carrillo, director ejecutivo del Área de Infraestructura de EY Perú.
Lo que no se ha aclarado aún es si la Autoridad Nacional de Infraestructura solo se encargará, como señala el anteproyecto, de “megaproyectos con enfoque multisectorial de ámbito nacional”. Esto limitaría significativamente su alcance. “En sus funciones, los proyectos multisectoriales se abordan de manera residual. Incluso proyectos del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC) no calificarían, al ser de un solo sector”, advierte Gaviño.
El anteproyecto tampoco aborda aspectos importantes posteriores a la ejecución de la obra. “No se tiene claro cómo se dará la operación y mantenimiento de las obras desarrolladas por la Autoridad Nacional de Infraestructura”, sostiene Héctor René Rodríguez, exdirector ejecutivo de ProInversión. Sobre este último punto, Roca sugiere que esa función debería ser delegada a gestores privados a través de Proinversión, con contratos de largo plazo.
Contraste simplificador
El gobierno también plantea crear un Procedimiento Especial de Contratación Pública para las intervenciones de la Autoridad Nacional de Infraestructura, ampliando así los mecanismos de contratación que hoy utiliza la ARCC. “La parte de [simplificación de la] permisología está bien lograda”, opina Roca. El anteproyecto plantea que las licencias de habilitación urbana y de edificación se aprueben con firma automática de los profesionales competentes, sin costo alguno.
Los procedimientos vinculados al cuidado del patrimonio cultural serían otros de los más agilizados. Para obras de reconstrucción por desastres realizadas por la nueva entidad, por ejemplo, no será exigible el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA). Ahora, las intervenciones de la Autoridad Nacional de Infraestructura serían acompañadas por el Ministerio de Cultura, mediante un proceso simplificado.
Tampoco serán exigibles las autorizaciones de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor). Y las intervenciones de infraestructura de reconstrucción no requerirán una declaración de viabilidad. “Con eso, se ha dado un gran paso porque los trámites del Sistema Nacional de Inversión Pública terminan siendo [hoy] un procedimiento burocrático”, afirma Carrillo.
El uso de los procedimientos especiales de contrataciones le permitió a la ARCC ser la mejor ejecutora de obra pública durante los últimos años. En el 2022, aportó con el 40% del crecimiento de la inversión pública, de acuerdo con estimaciones del Instituto Peruano de Economía. “Hay una alta probabilidad de que la Autoridad Nacional de Infraestructura articule la inversión de los gobiernos subnacionales y multiplique su capacidad de ejecución, al darle competencia nacional y facultades sobre megaproyectos”, añade Carrillo.
Una mejora que, sin cambios estructurales en el proyecto de la Autoridad Nacional de Infraestructura, será apenas una victoria pírrica en la batalla por alcanzar esa entidad que nos permita estar preparados para estragos como los del reciente ciclón Yaku o del Fenómeno El Niño que queda por venir. “Si no tenemos una autoridad con un enfoque holístico, que centre todos los planes de desarrollo de infraestructura y coordine con los diferentes niveles de gobierno, nunca vamos a poder cerrar la brecha infraestructura”, concluye Ronald Fernández Dávila, socio de Philippi Prietocarrizoza Ferrero DU & Uría.
