El artículo 53 de Ley N° 19.880 de Bases de Procedimientos Administrativos (“Ley 19.880”) junto a consagrar legalmente la potestad de la Administración para invalidar actos administrativos contrarios a derecho[1] estableció dos importantes límites para su ejercicio: a) en primer lugar, que debe hacerse previa audiencia del interesado, esto es, dando la posibilidad a quienes puedan verse afectados de defenderse previo a la adopción de la decisión y b) en segundo lugar, que el retiro del acto del ordenamiento jurídico debe realizarse en un plazo máximo de dos años contados desde que el acto produjo efectos jurídicos. Dudas a propósito de un reciente fallo de la Corte Suprema
Respecto del segundo limite, como explica Luis Cordero, existe consenso en la doctrina que una vez vencido el plazo de dos años la potestad invalidatoria caduca, sin perjuicio de las posibilidades de impugnar judicialmente el acto[2]. La jurisprudencia administrativa (dictamen N° 24.828-2018 de la Contraloría General de la República) y la jurisprudencia mayoritaria de la Corte Suprema (SCS 13.05.2022, rol 125.528-2022; SCS 04.01.2021, rol 76.602-2020; SCS 06.05.2020, rol 31.113-2019) confirman que el plazo para invalidar es de caducidad, es decir, un plazo cuyo transcurso tiene el efecto de impedir el ejercicio de la potestad invalidatoria y que opera de pleno derecho sin que puedan alegarse o invocarse causales de suspensión o interrupción de plazo. Ello se seguiría, como explican José Luis Lara y Gonzalo Guerrero, del tenor restrictivo del artículo 53 de la Ley 19.880 que establece que la autoridad puede invalidar actos contrarios a derecho “siempre que lo haga dentro de los dos años”, como también de la circunstancia que la invalidación no es un recurso o medio de impugnación, sino, una potestad administrativa, por lo que la autoridad administrativa no estaría legalmente habilitada para invalidar un acto contrario a derecho fuera de la competencia temporal prevista por la norma (dos años) [3]. Así, sea que el procedimiento de invalidación haya sido iniciado de oficio o a petición de parte, la Administración sólo podrá retirar un acto del ordenamiento jurídico por ser contrario a derecho si lo hace dentro del plazo de dos años desde que dicho acto produjo efectos jurídicos.
Ahora bien, algunos fallos puntuales de la Corte Suprema respecto de materias específicas y limitados (hasta hace poco) a casos donde el procedimiento de invalidación fue iniciado a petición de parte, han validado excepcionalmente que órganos públicos puedan retirar del ordenamiento jurídico actos que han producido efectos jurídicos por más de dos años.
Así, en materia ambiental y a propósito de una solicitud de invalidación de una resolución de calificación ambiental por parte de un tercero absoluto (que no participó del procedimiento de evaluación ambiental) la Corte Suprema indicó en un fallo (SCS 06.07.2017, rol 45.807-2016) que la autoridad ambiental puede resolver una solicitud de invalidación transcurridos dos años desde que la resolución de calificación ambiental produjo efectos si la solicitud del tercero fue efectuada dentro del término de dos años, debiendo la autoridad dictar una resolución fundada que amplíe el plazo para invalidar en base al artículo 26 de la Ley N° 19.880. Dicho mismo razonamiento ha sido reiterado en un voto disidente de los ministros Sergio Muñoz y Mario Carroza en otra sentencia de la Corte Suprema (SCS 13.05.2022, 125.528-2020). Dudas a propósito de un reciente fallo de la Corte Suprema
Por otra parte, en materia urbanística la Corte Suprema ha indicado que aquellos permisos que son “del interés de toda una comunidad” sea por su magnitud y/o ubicación deben ser publicados en el Diario Oficial como medida de publicidad (SCS 02.05.2013, rol N° 3.918-2012) en aplicación del artículo 46 de la Ley N° 19.880, siendo ello un requisito externo del acto administrativo “de cuyo cumplimiento pende la eficacia o ejecutabilidad del acto respecto de terceros” (SCS 27.09.2021, rol N° 59.585-2020) [4]. De esta forma, aun cuando, por ejemplo, un permiso de edificación ha producido por más de dos años efectos jurídicos para su titular, será posible “ampliar” o crear un nuevo plazo para invalidar dicho acto previa petición de un tercero, mediante su publicación en el Diario Oficial.
Pues bien, recientemente la Corte Suprema fue más allá a través de un fallo (unánime) que también tiene por consecuencia validar el retiro de actos administrativos fuera del plazo de dos años, pero sin que sea relevante si el procedimiento fue iniciado de oficio o a petición de parte. En efecto por medio de sentencia de 22 de agosto de 2022 (rol N° 4.179-2022) nuestro Máximo Tribunal revocó un fallo de la Corte de Apelaciones de Talca (SCA Talca 17.02.2021, rol N° 2.645-2021) que acogió un recurso de protección a propósito de un acto invalidatorio dictado luego de transcurrido el plazo de dos años previsto en el artículo 53 de la Ley 19.880, en base a que dicho plazo legal sería para promover la invalidación dando traslado al afectado (trámite de audiencia previa) y no para dictar el acto terminal invalidatorio. En otras palabras, la Corte Suprema parece dar a entender, en unos breves párrafos, que la potestad invalidatoria se ejercería con la audiencia previa y no con la invalidación propiamente tal. Dudas a propósito de un reciente fallo de la Corte Suprema
A mi juicio la Corte Suprema incurre en un error al apartarse del consenso más arriba explicado. En primer lugar, del texto del artículo 53 de la Ley 19.880 se sigue que el plazo de dos años es para invalidar actos contrarios a derecho y no para proporcionar audiencia previa a los interesados, tal como, por lo demás, ha sido entendido hasta la fecha tanto por la doctrina como por la jurisprudencia. Por otra parte, la interpretación seguida en el fallo comentado puede significar la posibilidad de que se invaliden actos administrativos sin limitación temporal siempre cuando se realice el trámite de la audiencia previa dentro del plazo de dos años, afectándose la certeza jurídica y perjudicando situaciones jurídicas consolidadas (aunque podría alegarse la imposibilidad material de continuar el procedimiento administrativo por extenso[5]). Finalmente, el fallo es ambiguo y poco claro, lo que es cuestionable puesto que la decisión implica un importante cambio de criterio en la jurisprudencia de la Corte Suprema que amerita una decisión suficientemente fundada y que permita comprender el raciocinio que llevó a nuestro Máximo Tribunal a fallar de esta forma. Dudas a propósito de un reciente fallo de la Corte Suprema
Habrá que estar atento a la jurisprudencia de la Corte Suprema para determinar si este último curioso fallo constituye una excepción a la jurisprudencia mayoritaria en la materia o si en realidad da cuenta de un cambio de criterio que permitirá a la Administración invalidar actos administrativos luego de transcurridos dos años desde su notificación o publicación si es que dentro de dicho término se verificó el trámite de la audiencia previa. Si estamos ante el último caso, es de esperar que futuras sentencias contengan un razonamiento más elaborado de la decisión adoptada que permita comprender los fundamentos del nuevo criterio adoptado por la Corte Suprema.
[1] Bermúdez soto, Jorge. Derecho Administrativo General, Editorial Legal Publishing (3° ed), 2014, pp. 168-170.
[2] Cordero Vega, Luis. Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Legal Publishing (2° ed), 2015, p. 294.
[3] Lara Arroyo, José Luis y Guerrero Valle, Gonzalo, “Aspectos Críticos de la Invalidación Administrativa en la Ley 19.880: Análisis en la Jurisprudencia de la Contraloría General de la República a 8 años de su vigencia”, Revista de Derecho Escuela de posgrado N° 1 (2011), p. 37. Véase también: Carrasco, Edesio y Benítez, Rodrigo, “Criterios para determinar la compatibilidad entre la potestad invalidatoria y los recursos administrativos y judiciales de acuerdo a lo dispuesto al inciso final del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600”, Revista de Derecho Ambiental N° 8 (2017), pp. 108-110. Dudas a propósito de un reciente fallo de la Corte Suprema
[4] Véase una crítica de esta jurisprudencia de la Corte Suprema en Bocchi Jiménez, Giannina, “La publicidad de los permisos de edificación: una incorrecta aplicación supletoria de la Ley N° 19.880”, Revista de Derecho Administrativo Económico N° 35 (2022).
[5] Luis Cordero analiza el criterio jurisprudencial de la imposibilidad material del procedimiento administrativo en la columna del Mercurio Legal titulada “Del decaimiento a la imposibilidad material del procedimiento administrativo” publicada el 30 de septiembre de 2022, disponible en el siguiente link: https://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2022/09/30/decaimiento-imposibilidad-material-procedimiento-administrativo.aspx
