En nuestro país existe una gran diversidad de procedimientos administrativos y judiciales para impugnar la actividad de Órganos Administrativos. Conviven múltiples contenciosos administrativos especiales (en 2008 se cifraban en más de 150[1]) con acciones generales como el recurso de protección y la nulidad de derecho público[2]. A ello, se suma la posibilidad de acudir a la Contraloría General de la República (“CGR”), la cual se ha transformado en una suerte de “jurisdicción imperfecta”[3]. Esto da lugar a un panorama bastante caótico y complejo, que dificulta que los conflictos entre particulares y la Administración del Estado se resuelvan mediante decisiones consistentes.
Un área donde esta dispersión y caos se ha expresado con fuerza es el derecho urbanístico donde hay un sistema de control muy atomizado que ha generado importantes problemas de seguridad jurídica[4]. Por ejemplo, para impugnar decisiones de las Direcciones de Obras Municipales (“DOM”) coexistían: (i) la reclamación especial ante la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (“SEREMI”) regulada en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (“LGUC”); (ii) el reclamo de ilegalidad municipal establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades (“LOCM”); (iii) las vías generales como el recurso de protección y la nulidad de derecho público; y (iv) la vía administrativa ante la CGR.
La Ley 21.718 publicada el 29 de noviembre pasado pretende, resolver, en parte, este problema. La norma, además de buscar corregir y adecuar una serie de cuestiones en materia urbanística con el objeto de simplificar ciertos trámites y permisos, incorpora un “reclamo de ilegalidad urbanístico” (cuyas normas entrarán en vigor el 29 de mayo de 2025). Este reclamo fusiona, en cierto modo, la reclamación especial que se contemplaba ante la SEREMI con el reclamo de ilegalidad municipal. El nuevo reclamo contempla una primera fase ante la SEREMI, similar a la antigua reclamación regulada por los artículos 12 y 118 de la LGUC. Pero agrega que en contra de la decisión de la SEREMI es posible reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva, pudiendo luego llegarse hasta la Corte Suprema a través de recursos de casación en la forma y fondo. Lo anterior, siguiendo un procedimiento judicial similar al contemplado en el reclamo de ilegalidad municipal en su fase judicial. Además, modifica la LOCM de tal manera que aclara que las reclamaciones respecto de las actuaciones de la DOM deberán realizarse mediante el nuevo reclamo de ilegalidad urbanístico.
De esta forma, a diferencia de lo que ocurre actualmente, los particulares podrán impugnar la decisión de la SEREMI respecto de reclamos en contra de actuaciones de la DOM a través de un reclamo especial ante la Corte de Apelaciones respectiva. Hasta el momento, la opción que tenían disponible era el recurso de protección, acción constitucional que tiene sus lógicas propias y que no es la vía adecuada para la resolución de cuestiones técnicas[5].
Dentro de los aspectos positivos de esta nueva regulación, se encuentra el hecho de que efectivamente disminuye las vías de impugnación existentes, racionalizando un sistema que a la fecha es bastante caótico y disminuyendo el riesgo de decisiones contradictorias según la vía utilizada. A su vez, el nuevo reclamo de ilegalidad urbanístico permitirá a los tribunales ordinarios contar con mayores antecedentes técnicos al momento de conocer las impugnaciones urbanísticas en contra de actuaciones de la DOM. Esto, al contemplar la etapa previa ante la SEREMI y considerar la posibilidad de que la Corte de Apelaciones respectiva pueda pedirle un informe a la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda (“DDU”).
Dentro de los aspectos negativos, destaca principalmente el hecho de que no se contempló una regulación de “silencio negativo” para el caso en que la SEREMI no resuelva la primera fase administrativa dentro del plazo de 40 días hábiles que contempla la nueva norma. Esto, a diferencia de lo que ocurre en el caso del reclamo de ilegalidad municipal de la LOCM que establece que si el alcalde, en la fase administrativa, no resuelve un reclamo dentro del término de 15 días, el reclamo se considerará rechazado. Esto permite, en el caso del reclamo de ilegalidad municipal, acudir ante la Corte de Apelaciones respectiva sin tener que esperar largos meses hasta que el municipio en cuestión resuelva el reclamo.
La falta de una norma similar en el caso del nuevo reclamo de ilegalidad urbanístico puede ocasionar problemas si la SEREMI no resuelve el reclamo administrativo en un tiempo razonable. Como referencia, bajo la norma anterior modificada, los reclamos ante la SEREMI de la Región Metropolitana podían significar una espera de aproximadamente 2 años.
Es poco realista asumir de por sí que la autoridad resolverá, con la nueva norma, reclamos en el plazo de 40 días hábiles, salvo que se aumenten los recursos y contrataciones de la SEREMI, de forma relevante. ¿Qué pasará si bajo el nuevo reclamo de ilegalidad urbanístico la SEREMI dilata la resolución de las reclamaciones? Ello impedirá ir por la vía judicial, a través del reclamo ante la Corte de Apelaciones respectiva. Si bien, es cierto que podría interpretarse que puede aplicarse de forma supletoria la regulación de silencio negativo contemplada en el artículo 65 de la Ley 19.880, ello dependerá finalmente de la interpretación que sigan los Tribunales al aplicar el nuevo reclamo de ilegalidad urbanístico.
Así, el nuevo reclamo de ilegalidad urbanístico parece, en principio, constituir una buena noticia, al racionalizar y disminuir las múltiples vías de impugnación de decisiones de las DOMs. Sin embargo, será fundamental el modo en que se utiliza y cómo actúan los operadores jurídicos y Tribunales, para determinar si estamos ante un mecanismo efectivo de resolución de controversias. En este sentido, el nuevo reclamo de ilegalidad urbanística puede transformarse en una vía ineficiente ante otras alternativas, puesto que para llegar a Tribunales habrá que asumir el costo de un proceso administrativo largo que puede implicar largos meses e incluso años de tramitación.
[1] Aróstica Maldonado, Ivan (2008): “Los contenciosos administrativos especiales en la legislación chilena”, en Ius Publicum, Escuela de Derecho Universidad Santo Tomás N°20, p. 85.
[2] Ferrada Bórquez, Juan Carlos (2020): Temas de Justicia Administrativa (Der Ediciones), pp. 86 – 99.
[3] De la Cruz Millar, Alicia (2019): Contraloría General de la República: ¿Jurisdicción contenciosa administrativa?
[4] Gómez González, Rosa Fernanda (2022): “Regulación urbanística: tendencias jurisprudenciales” en Revista de Derecho Administrativo Económico, N°35 [enero-junio 2022], p. 165.
[5] Sin perjuicio de ello, la Corte Suprema sí ha resuelto conflictos urbanísticos altamente técnicos a través del recurso de protección. Un ejemplo de ello es el caso Asturias resuelto en el fallo de 13 de enero de 2020 de la Corte Suprema, rol N°20.741-2019.
