Algunas reflexiones sobre el impacto de las nuevas determinantes del ordenamiento del territorio en el PND
La Ley 2294 del 2023, por medio de la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND), en su artículo 32, previó unas modificaciones de especial relevancia urbanística. Dicho artículo modifica el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, relativo al ordenamiento del territorio, en lo atinente a la creación de nuevas determinantes y la asignación de un orden jerárquico para las mismas.
En este artículo nos centraremos en las dos nuevas determinantes creadas en el PND, así: (i) las determinantes incorporadas en el segundo nivel (es decir, las que se aplican jerárquicamente después de los asuntos ambientales y de gestión del riesgo) referentes a las áreas de interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes dentro de la “frontera agrícola”, en particular, las denominadas como áreas de protección para la producción de alimentos (APPA), que deben ser declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Minagricultura) y en las zonificaciones de los planes de desarrollo de las zonas de reserva campesina. Y (ii) las determinantes incorporadas en el sexto nivel (último escalafón de niveles) relativas a los proyectos turísticos especiales e infraestructura asociada (PTE) definidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincomercio).
La incorporación de estas nuevas determinantes, sumado a la jerarquización en el sistema de niveles (que facilita la interpretación jurídica para definir cuál prevalece sobre otra en el ordenamiento del territorio), nos obliga a reflexionar sobre sus implicaciones en materia urbanística e inmobiliaria.
Impacto urbanístico
Respecto del impacto en derecho urbanístico, por el hecho de tener la calidad de determinantes, son de superior jerarquía frente a las normas urbanística del respectivo municipio. Por tanto, deben ser atendidas y respetadas durante el proceso de formulación, revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial (POT) y los instrumentos que los desarrollen o complementen.
Llama poderosamente nuestra atención que estas nuevas determinantes sean consecuencia de decisiones que se adoptan en el orden nacional (ministerios de Agricultura y de Comercio, Industria y Turismo), sin intervención ni participación de los concejos municipales, de los organismos de planeación y dirección de los municipios y, sobre todo, sin que los ciudadanos del respectivo municipio puedan expresar sus opiniones.
Este aspecto conviene analizarlo en forma separada. De un lado, las APPA son declaradas por el Minagricultura de acuerdo con unos criterios técnicos definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, que deriva en una imposición a la entidad territorial. Si se analizan los proyectos de resoluciones de declaratoria de APPA en algunas zonas del departamento de La Guajira y en otras áreas del departamento de Cundinamarca, se concluye que no hay registro de participación del municipio ni de la ciudadanía. Por otro lado, los PTE pueden ser de iniciativa privada y son evaluados por un comité interno de calificación de proyectos turísticos especiales y, posteriormente, declarados mediante acto administrativo del Mincomercio, sin que las autoridades municipales o la ciudadanía tengan intervención alguna.
Análisis constitucional
Como puede verse, en el trámite de declaratoria de las APPA y de los PTE no hay una participación activa del municipio, lo que invita a reflexiones de cara a su constitucionalidad. Las APPA y los PTE derivan en una regulación activa del uso del suelo del municipio (que por norma constitucional está a cargo de los concejos municipales) para actividades de producción alimentaria o turística, sobre la base de una conducta activa en el uso del suelo (de producción de bienes o prestación de servicios) por mandato de la Nación, que termina restringiendo o limitando el crecimiento y el desarrollo de las ciudades, así como las destinaciones propias que el municipio pudiere dar a su territorio.
Lo anterior contradice palmariamente el procedimiento de construcción de otras determinantes del territorio y que responden a: (i) una actividad pasiva de conservación (como las asociadas a los aspectos ambientales o de patrimonio histórico) o (ii) una articulación de la ciudad con proyectos de infraestructura metropolitana, departamental o nacional con incidencia directa en el municipio que haría el desarrollo de la ciudad si se pretendieren ignorar (por ejemplo, aeropuertos, infraestructura de transporte vial o proyectos del área metropolitana, los cuales requieren de terrenos en la ciudad).
Pareciera que las APPA y los PTE responden más a la naturaleza de actividades que, como las mineras, petroleras o macroproyectos de vivienda de interés social (que también son autorizadas por la Nación), no son determinantes del ordenamiento del territorio, pero que, por su impacto en la economía del país y en el territorio del municipio, sí deben responder a un criterio de coordinación entre el municipio y la autoridad a cargo de dicha actividad.
Adicionalmente, es fundamental medir el impacto real de estas nuevas determinantes en términos del desarrollo y crecimiento de las ciudades, así como en los precios de los suelos de cada municipio. En nuestro entender, si un área (podría ser de expansión urbana) es declarada como APPA, durante el trámite de un POT, no podría habilitarse como tal y, por tanto, se podría limitar la oferta de suelos aptos para desarrollos inmobiliarios. Lo anterior, sumado a que un municipio no tenga suficiente suelo de expansión ni tampoco tenga una visión de crecimiento densificado, por simple ley de oferta y demanda, daría lugar a un “cóctel perfecto” para el incremento desmedido del precio del suelo en el municipio. Al final, la consecuencia sería la inviabilidad financiera de proyectos o el traslado del mayor valor al consumidor del producto final (por ejemplo, vivienda).
Impactos inmobiliarios
En cuanto a los impactos en materia inmobiliaria, surgen diferentes reflexiones para los propietarios de terrenos. En primer lugar, se incrementa aún más la carga de debida diligencia por parte de potenciales adquirentes de tierras, ya que ahora deben analizar si los inmuebles se encuentran dentro de áreas declaradas como APPA o PTE, con el fin de validar si el proyecto que pretenden realizar se ve frustrado o articulado con la declaratoria.
En segundo lugar, no es claro cómo se materializaría el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, particularmente en lo atinente a los beneficios que recibirían los propietarios por asumir las cargas de estar en un área de APPA o PTE cuando podrían desarrollar unas actividades más rentables.
En tercer lugar, y derivado de lo anterior, es apenas previsible que se promuevan demandas de reparación directa contra la Nación (e incluso contra los municipios, pues estos últimos no tienen más remedio que aceptar la imposición de esas determinantes que son de superior jerarquía) por parte de propietarios de terrenos afectados por dichas decisiones.
En cuarto lugar, respecto de los PTE, no es claro qué sucedería si, en el futuro, el proyecto turístico deja de ser rentable y el particular desea destinar el inmueble a una actividad que genere mayores beneficios, principalmente derivado de las restricciones que podría tener el POT por la existencia del PTE antes de su última revisión o modificación.
Finalmente, es importante precisar que estas nuevas determinantes aplican al ordenamiento del territorio, lo cual se realiza a través de “acciones urbanísticas”. No tienen ni pueden afectar el desarrollo de actuaciones urbanísticas autorizadas mediante licencias urbanísticas antes de la existencia de una APPA o PTE.
